چیزی در حدود یک‌سوم اقتصاد دخانیات کشور، خارج از مسیر رسمی تولید، واردات، مالیات و نظارت حرکت می‌کند.
سال‌هاست که پشت تریبون‌های رسمی، با آمارهای صیقل‌خورده، مصاحبه‌های خنثی و گزارش‌های تقلیل‌گرایانه، پرده‌ای ضخیم بر واقعیت بازار دخانیات کشور کشیده شده است.
از یک سو، از تریبون‌های بهداشتی، شعار کاهش مصرف از مسیر افزایش مالیات و عوارض شنیده می‌شود و از سوی دیگر، از تریبون‌های نظارتی، اخبار کشف چند کارتن سیگار در مرزها یا توقیف خودروهای حامل کالای قاچاق. اما در کف بازار، در دکه‌ها، فروشگاه‌ها، قهوه‌خانه‌ها و مراکز عمده‌فروشی، داستان دیگری جریان دارد.
بازار دخانیات ایران، بر اساس برآوردهای موجود، اقتصادی حدود ۳ میلیارد دلاری است؛ بازاری که نزدیک به یک میلیارد دلار آن به بازار غیررسمی و قاچاق نسبت داده می‌شود. یعنی چیزی در حدود یک‌سوم اقتصاد دخانیات کشور، خارج از مسیر رسمی تولید، واردات، مالیات و نظارت حرکت می‌کند.
نکته مهم اینجاست که در ایران، برای چنین بازار بزرگی، آمار رسمی و جامع و به‌روز از حجم واقعی بازار، میزان مصرف، سهم بازار غیررسمی و ارزش قاچاق در دسترس نیست و اعداد موجود عمدتاً برآوردی هستند.
اما همین برآوردها، اگر حتی با اندکی خطا هم همراه باشند، یک واقعیت نگران‌کننده را آشکار می‌کنند: ما با یک بازار حاشیه‌ای کوچک مواجه نیستیم؛ با یک اقتصاد موازی میلیارددلاری مواجهیم و پرسش اصلی این استچه کسی از این اقتصاد موازی سود می‌برد؟
یک تعدادی عدد که خیلی حرف برای گفتن دارند
برآوردهای موجود از بازار دخانیات ایران، تصویری تقریباً اینچنینی ارائه می‌کنند:
ارزش کل بازار دخانیات: حدود ۳میلیارد دلار در سال
ارزش برآوردی بازار قاچاق و غیررسمی: حدود ۱میلیارد دلار
مصرف سالانه سیگار: بیش از ۱۰۰میلیارد نخ
ظرفیت تولید داخلی و تولید رسمی: حدود ۷۰میلیارد نخ
برآورد سهم قاچاق سیگار: حدود ۳۰میلیارد نخ
مصرف سالانه تنباکوی معسل: بیش از ۱۲هزار تن
تولید رسمی و شناسنامه‌دار: حدود ۲هزار تن
این اعداد را نباید به‌عنوان آمار قطعی و رسمی تلقی کرد؛ زیرا اساساً چنین آمار جامع و شفافی وجود ندارد. اما همین فقدان آمار رسمی نیز خود بخشی از مسئله است.
وقتی درباره بازاری چند میلیارد دلاری، تصویر دقیقی از حجم تولید، مصرف، واردات، صادرات، قاچاق و توزیع وجود ندارد، چگونه می‌توان برای آن سیاست مالیاتی، تجاری، صنعتی و نظارتی دقیق طراحی کرد؟
افسانه «کولبر و شوتی»!
یکی از ساده‌ترین روایت‌هایی که درباره قاچاق دخانیات ساخته شده، تقلیل آن به کولبر، کوله‌بر، خودروهای شوتی و قاچاقچیان خرد است. البته این حلقه‌ها وجود دارند؛ اما اگر برآوردهای مربوط به حجم قاچاق را بپذیریم، آن‌ها نمی‌توانند توضیح‌دهنده کل پدیده باشند. فرض کنیم فقط برآورد قاچاق سیگار، حدود ۳۰میلیارد نخ در سال باشد. این حجم کالا، در مقیاس تجاری، دیگر چند کارتن و چند خودرو نیست.
برای ورود، جابه‌جایی، انبارش و توزیع چنین حجمی، ناگزیر با یک زنجیره لجستیکی مواجهیم:
تأمین‌کننده، حمل‌ونقل، انبار، عمده‌فروش، شبکه توزیع، نقدینگی و در نهایت فروشنده.
بنابراین مسئله اصلی این نیست که چند خودرو در جاده متوقف شده یا چند محموله در مرز کشف شده است. مسئله این است کهچه شبکه‌ای توانسته چنین حجمی از کالا را در مقیاس ملی تأمین و توزیع کند؟
اگر قاچاق را صرفاً در آخرین حلقه آن ببینیم، همیشه با تعداد زیادی قاچاقچی خرد مواجه خواهیم بود؛ اما اگر زنجیره را از ابتدا تا انت‌ها ببینیم، باید سراغ اقتصاد قاچاق برویم.
قاچاق میلیارددلاری، یک فعالیت خرد نیست. یک کسب‌وکار سازمان‌یافته است؛ با زنجیره تأمین، لجستیک، سرمایه و بازار
تنباکوی معسل؛ بازار ۱۲ هزار تنی که بخش بزرگی از آن در تاریکی است
در بخش تنباکوی معسل، مسئله حتی پیچیده‌تر به نظر می‌رسد. بر اساس برآوردهای موجود، مصرف سالانه تنباکوی معسل در کشور بیش از ۱۲هزار تن است؛ در حالی که ظرفیت تولید رسمی و شناسنامه‌دار حدود ۲هزار تن برآورد می‌شود. اگر این اعداد به واقعیت نزدیک باشند، سؤال ساده‌ای مطرح می‌شود: آن ۱۰ هزار تن دیگر از کجا می‌آید؟ بخشی از آن می‌تواند محصول قاچاق باشد و بخشی نیز محصول تولیدات غیرمجاز و زیرزمینی. اما در هر دو حالت، یک مسئله مشترک وجود دارد «این بخش از بازار، خارج از کنترل مؤثر نظام رسمی تولید و نظارت قرار دارد» و اینجا مسئله فقط اقتصاد و مالیات نیست بلکه مسئله، سلامت مصرف‌کننده است.
در تولید رسمی، حداقل امکان تعریف مواد اولیه، استاندارد، فرایند تولید، بسته‌بندی و کنترل کیفیت وجود دارد. اما وقتی بخشی از بازار به سمت تولیدات زیرزمینی می‌رود، امکان نظارت بر ترکیبات و کیفیت محصول به‌شدت کاهش پیدا می‌کند. مصرف‌کننده‌ای که محصول ارزان‌تر و در دسترس‌تری خریداری می‌کند، لزوماً نمی‌داند چه چیزی درون آن بسته قرار گرفته است. این همان نقطه‌ای است که شکست سیاست‌گذاری اقتصادی، به شکست سیاست سلامت تبدیل می‌شود.
توهم مالیاتی؛ وقتی افزایش قیمت رسمی، بازار قاچاق را جذاب‌تر می‌کند
هیچ‌کس نمی‌تواند منکر نقش مالیات در سیاست‌های کنترل مصرف دخانیات شود. اما مالیات یک ابزار است، نه یک سیاست مستقل از واقعیت بازار. مسئله زمانی بغرنج می‌شود که سیاست‌گذار فرض کند هر مقدار افزایش قیمت در بازار رسمی، الزاماً به همان میزان کاهش مصرف منجر خواهد شد. در اقتصاد واقعی، مصرف‌کننده فقط دو انتخاب «خرید محصول رسمی» یا «ترک مصرف» ندارد بلکه یک انتخاب سوم هم وجود دارد «خرید محصول غیررسمی و ارزان‌تر».
دخانیات از جمله کالاهایی است که مصرف آن برای بسیاری از مصرف‌کنندگان، در کوتاه‌مدت به قیمت واکنش کامل و متناسب نشان نمی‌دهد. بنابراین اگر فاصله قیمت میان محصول رسمی و قاچاق افزایش پیدا کند، انگیزه اقتصادی برای انتقال بخشی از تقاضا به بازار غیررسمی نیز افزایش می‌یابد حالا در اینجا یک پارادوکس شکل می‌گیرد:
دولت برای کاهش مصرف، مالیات را افزایش می‌دهد؛ اما اگر همزمان نتواند بازار غیررسمی را کنترل کند، بخشی از مصرف فقط از بازار قابل‌نظارت به بازار غیرقابل‌نظارت منتقل شود.
حالا دولت ممکن است سه بار بازنده شود.
اول؛ درآمد مالیاتی خود را از دست می‌دهد
زیرا بخشی از بازار از پایه مالیاتی خارج می‌شود.
دوم؛ تولیدکننده رسمی را تضعیف می‌کند
تولیدکننده رسمی باید مالیات، عوارض، هزینه‌های قانونی، استاندارد، بیمه و سایر الزامات را بپردازد؛ اما رقیب غیررسمی بخش قابل‌توجهی از این هزینه‌ها را ندارد.
سوم؛ انگیزه اقتصادی قاچاق را افزایش می‌دهد
هرچه شکاف میان قیمت رسمی و غیررسمی بیشتر شود، حاشیه جذابیت قاچاق نیز می‌تواند افزایش یابد. بنابراین مسئله، مخالفت با مالیات دخانیات نیست بلکه مسئله این است که: مالیات باید در کنار سیاست ضدقاچاق، قدرت خرید، قیمت بازار غیررسمی و ظرفیت نظارت بر زنجیره تأمین طراحی شود؛ نه در خلأ.
مشکل، فقط قاچاق نیست؛ مسئله اقتصاد دوگانه دخانیات است
امروز عملاً با دو بازار موازی مواجهیم. یک بازار رسمی که زیر بار مقررات، مالیات، عوارض، استاندارد و الزامات متعدد فعالیت می‌کند و یک بازار غیررسمی که بخش قابل‌توجهی از همان تقاضا را با هزینه‌های قانونی بسیار کمتر تأمین می‌کند در چنین شرایطی، تولیدکننده رسمی با یک رقیب معمولی مواجه نیست او با رقیبی رقابت می‌کند که:
مالیات نمی‌پردازد
عوارض قانونی ندارد
هزینه‌های رسمی تولید و توزیع را متحمل نمی‌شود
الزاماً در معرض همان استانداردهای کنترل کیفیت نیست
و از همه مهم‌تر، در بسیاری از موارد از شکاف میان قیمت رسمی و غیررسمی استفاده می‌کند.
این دیگر رقابت اقتصادی عادی نیستاین، رقابت یک اقتصاد شفاف با یک اقتصاد سایه است.
قاچاقچی از «شکاف سیاستی» پول درمی‌آورد
شاید بهتر باشد به جای اینکه همیشه قاچاقچی را مقصر اصلی بدانیم، یک سؤال بنیادی‌تر بپرسیم: قاچاقچی چگونه توانسته است یک بازار یک میلیارد دلاری بسازد؟
پاسخ را باید در شکاف‌ها جست‌وجو کرد:
شکاف میان قیمت رسمی و قیمت قاچاق
شکاف میان تقاضا و عرضه رسمی
شکاف میان مالیات و قدرت نظارت
شکاف میان تولید و توزیع
شکاف میان دستگاه‌های مسئول
و در نهایت، شکاف میان سیاست‌گذاری روی کاغذ و واقعیت کف بازار!
قاچاقچی این شکاف‌ها را تبدیل به حاشیه سود می‌کند. هرجا که دولت یک مانع ایجاد می‌کند اما راهی برای تأمین همان تقاضا از بازار غیررسمی وجود دارد، اقتصاد سایه رشد می‌کند.
وقت آن رسیده است از «کشف قاچاق» به «شناخت اقتصاد قاچاق» برسیم
اگر واقعاً می‌خواهیم با قاچاق دخانیات مقابله کنیم، باید سؤال‌ها را تغییر دهیم. به جای سوال چند کارتن کشف شد؟ بپرسیم:
چه کسی تأمین مالی می‌کند؟
چه کسی وارد می‌کند؟
چه کسی حمل می‌کند؟
کجا انبار می‌شود؟
چه شبکه‌ای توزیع می‌کند؟
با وجود جنگ، تحریم، محاصره پول چگونه تسویه می‌شود؟!
چرا کالای قاچاق در نقطه نهایی به‌سادگی به دست مصرف‌کننده می‌رسد؟
و مهم‌تر از همه، چرا فعالیت در این بازار همچنان از نظر اقتصادی جذاب است؟
تا زمانی که این سؤال‌ها پاسخ داده نشوند، برخورد با آخرین حلقه زنجیره، بیشتر شبیه پاک کردن صورت مسئله است تا حل آن.
دولت بازار را واگذار نکرده است؛ اما بخشی از بازار را به اقتصاد سایه باخته است
شاید مهم‌ترین خطای سیاست‌گذاری این باشد که تصور کنیم با محدودکردن بازار رسمی، خود بازار نیز کوچک می‌شود اما بازار چنین رفتاری ندارد. تقاضا اگر از بین نرود، مسیر خود را تغییر می‌دهد. اگر کالای رسمی گران شود و کالای غیررسمی ارزان بماند، بخشی از تقاضا به سمت کالای غیررسمی حرکت می‌کند همچنین اگر عرضه رسمی محدود شود اما تقاضا باقی بماند، بازار غیررسمی جای خالی را پر می‌کند. و اگر نظارت فقط روی تولیدکننده رسمی متمرکز شود، اما زنجیره غیررسمی کنترل نشود، نتیجه می‌تواند تقویت همان بازاری باشد که قرار بوده از بین برود به همین دلیل، مسئله امروز فقط مبارزه با قاچاق نیست. مسئله، طراحی یک معماری هوشمند برای حکمرانی بازار دخانیات است.
