دولت در میانه جنگ به دنبال تعیین تکلیف سندی است که سالها محل اختلاف بوده است
رویداد۲۴ | لیلا فرهادی- در شرایطی که کشور درگیر تبعات جنگ و بحرانهای امنیتی است، دولت بار دیگر پرونده قدیمی رژیم حقوقی دریای خزر را به جریان انداخته و خواستار تصویب کنوانسیونی شده است که امضای آن به سال ۱۳۹۷ بازمیگردد، اما هنوز در مجلس شورای اسلامی به تصویب نرسیده است.
هفته گذشته سخنگوی وزارت امور خارجه از ارسال لایحه دولت برای تصویب «کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر» خبر داد. موضوعی که بلافاصله با واکنشهایی در مجلس همراه شد. برخی گزارشها حاکی از آن است که کاظم غریبآبادی، معاون حقوقی و بینالملل وزارت امور خارجه، نیز در جلسهای با نمایندگان مجلس درباره ضرورت تصویب این سند توضیح داده و خواستار تسریع در روند بررسی آن شده است.
پیگیری این موضوع در شرایط فعلی، بار دیگر پرسشهای قدیمی درباره سهم ایران از دریای خزر را زنده کرده است؛ پرسشهایی که از زمان فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و شکلگیری کشورهای جدید ساحلی در دهه ۹۰ میلادی، به یکی از حساسترین موضوعات سیاست خارجی ایران تبدیل شدهاند.
برخی ناظران معتقدند اصرار روسیه برای نهایی شدن روند تصویب این کنوانسیون و رابطه ایران و روسیه در جنگ با آمریکا بر تسریع تصویب کنوانسیون بیتأثیر نیست. مسکو در سالهای گذشته بارها از تهران خواسته است روند تصویب این سند را تکمیل کند؛ چرا که کنوانسیون تنها پس از تصویب همه کشورهای طرف توافق قابلیت اجرایی پیدا میکند.
با این حال، این مسئله در داخل ایران همواره با مقاومتهایی همراه بوده است. مخالفان معتقدند تصویب کنوانسیون ممکن است حقوق تاریخی ایران در دریای خزر را محدود کند؛ نگرانیای که در زمان امضای این سند در دولت حسن روحانی نیز مطرح شد و حتی برخی نمایندگان مجلس دهم، آن را با قرارداد ترکمانچای مقایسه کردند. اکنون نیز بخشی از نمایندگان مجلس معتقدند تا زمانی که سهم نهایی ایران در خزر مشخص نشده، نباید این سند تصویب شود.
اما برای فهم مناقشه امروز، باید به تاریخ روابط ایران و روسیه در دریای خزر بازگشت.
قرارداد ۱۹۲۱؛ پایان امتیازات روسیه تزاری
روابط حقوقی ایران و شوروی درباره دریای خزر، پس از انقلاب روسیه، بر دو سند اصلی استوار شد: عهدنامه مودت ایران و شوروی در سال ۱۹۲۱ و قرارداد بازرگانی و بحرپیمایی سال ۱۹۴۰.
عهدنامه ۱۹۲۱ در شرایطی امضا شد که حکومت جدید شوروی تلاش داشت فاصله خود را از سیاستهای روسیه تزاری نشان دهد. در این قرارداد، بسیاری از امتیازاتی که روسیه تزاری در دوره قاجار از ایران گرفته بود، لغو شد.
یکی از مهمترین آثار این عهدنامه برای ایران، بازگشت حق کشتیرانی در دریای خزر بود. پس از قرارداد ترکمانچای در سال ۱۸۲۸، روسیه تزاری عملاً حق انحصاری حضور نظامی و دریایی در خزر را در اختیار داشت. قرارداد ۱۹۲۱ این محدودیت را لغو کرد و ایران دوباره اجازه یافت با کشتیهای خود در خزر فعالیت کند.
با این حال، نکته مهم این است که عهدنامه ۱۹۲۱ هیچ اشارهای به تقسیم خزر، تعیین مرزهای دریایی یا سهم کشورها از منابع زیر بستر دریا نکرد.
قرارداد ۱۹۴۰؛ خزر دریای مشترک ایران و شوروی
در سال ۱۹۴۰، ایران و شوروی قرارداد «بازرگانی و بحرپیمایی» را امضا کردند. این قرارداد وضعیت همکاری دریایی دو کشور را مشخص کرد.
بر اساس این توافق، کشتیهای ایرانی و شوروی در بنادر یکدیگر از حقوق برابر برخوردار شدند و حملونقل کالا و مسافر در خزر به دو کشور محدود شد.
مهمترین بند این قرارداد، ماده ۱۳ بود که اعلام میکرد:
«در تمام دریای خزر کشتیهایی جز کشتیهای متعلق به ایران یا اتحاد جماهیر شوروی نمیتوانند وجود داشته باشند.»
به این ترتیب، حضور کشورهای ثالث در دریای خزر ممنوع شد.
بر اساس همین مفاد، ایران و شوروی خزر را دریایی مشترک میان دو کشور تلقی میکردند. با این حال، در هیچیک از این قراردادها سهم ۵۰ درصدی برای ایران تعیین نشده بود. برداشت سهم ۵۰ درصدی بعدها از مفهوم «حقوق برابر دو کشور» شکل گرفت.
حامیان سهم ۵۰ درصدی ایران از خزر میگویند اینکه در قرلردد ۱۹۲۱ آمده «طرفین معظمتین متعاهدتین رضایت میدهند که از زمان امضای این معاهده هر دو بالسویه حق کشتیرانی آزاد در زیر بیرقهای خود در دریای خزر داشته باشند»؛ یعنی همان سهم ۵۰ درصد.
فروپاشی شوروی و آغاز اختلاف بر سر سهم ایران
پس از فروپاشی شوروی در سال ۱۹۹۱، چهار کشور جدید یعنی روسیه، جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان به کشورهای ساحلی خزر اضافه شدند و مسئله رژیم حقوقی این دریا پیچیدهتر شد.
در ایران، برخی معتقد بودند قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ همچنان معتبرند و جمهوریهای تازه استقلالیافته شوروی باید سهم خود را از شوروی دریافت کنند، نه از ایران. بر این اساس، کاهش سهم ایران غیرقابل قبول تلقی میشد. بر اساس اصول جانشینی که در سال ۱۹۹۱ بعد از فروپاشی شوروی مبنای عمل قرر گرفت، همه جمهوریهای تازه استقلال یافته شوروی موظف بودند کلیه معاهدات پیشین شوروی را تایید کنند و این شامل قراردادها ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ هم میشد.
در مقابل، برخی کارشناسان معتقد بودند، چون خزر هیچگاه میان ایران و شوروی تقسیم رسمی نشده بود، ادعای سهم ۵۰ درصدی مبنای حقوقی مشخصی ندارد.
ایران در مذاکرات بعدی معمولاً بر سهم حداقل ۲۰ درصدی تأکید کرد؛ یعنی تقسیم برابر میان پنج کشور ساحلی. اما برخی کشورهای دیگر تلاش کردند تقسیم خزر بر اساس طول سواحل انجام شود؛ روشی که میتوانست سهم ایران را به حدود ۱۳ درصد کاهش دهد.
محمدرضا پهلوی و خط آستارا ـ حسینقلی
یکی از بحثهای مهم در مذاکرات خزر، تعیین مرز بر اساس خطی فرضی میان آستارا و خلیج حسینقلی بود. مقامات جنهوری اسلامی میگوید در دورات پهلوی بر خلاف مفاد پیمانهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰، در عمل آنچه سهم ایران را تعیین میکرد، خط فرضی میان آستارا و خلیج حسینقلی بود.
محمدجواد ظریف، وزیر امور خارجه وقت ایران بعد از امضای کنوانسیون رژیم خقوقی دریای خزر بارها از مفاد آن دفاع کرده است. او یک بار گفته: نه ۵۰ درصد مبنایی دارد و نه ۱۱ درصد که براساس یک تصور موهوم است که شوروی سابق میخواست به ایران تحمیل کند و هیچ وقت شکل نگرفته و نخواهد گرفت.
ظریف گفته بود: خط حسینقلی خان - آستارا را هیچگاه نخواهیم پذیرفت.
محمدجواد ظریف یکبار در جمع دانشجویان هم گفته بود: در تمام دولت اعلی حضرت همایونی که برخی اینقدر سنگش را به سینه میزنند یک کشتی از مرز آستارا - حسینقلی رد نشد.
وی افزود: ۱۱ درصد برای زمان شاه است. آستارا - حسینقلی برای زمان شاه است. برای جمهوری اسلامی نیست.
مهدی حسینی معاون اسبق امور بینالملل وزارت نفت که از دوران شوروی سابق در بعضی مذاکرات در خصوص خزر حضور داشته ر مورد سابقه توافقها بر سر خزر گفته: «در خزر ما کنوانسیونی در گذشته داشتیم که فقط روی آن توافق شده بود که دریای خزر به صورت مشاع اداره شود. این فقط روی کاغذ وجود داشت. یک خط مرزی فرضی از آستارا تا خلیج حسنقلی کشیده شده بود. این خط سهم ایر v ان از خزر را در حدود ۱۳ الی ۱۴ درصد برآورد میکرد.
مجادله در دولتهای جمهوری اسلامی
نخستین بار منوچهر متکی، وزیر امور خارجه دوره احمدی نژاد، سهم واقعی ایران را ۳/ ۱۱ درصد اعلام کرد. متکی گفت: «بهره برداری ایران از دریای خزر هرگز حتی پیش از پیروزی انقلاب اسلامی از یازده و سه درصد فراتر نرفته است.» متکی طرح ۵۰ درصدی از سهم ایران را "غیرمنطقی" خواند.» استدلال متکی بر طول ساحل ایران اشاره داشت. کشورهای ساحلی (به غیر از ایران) اکنون بیشتر تمایل دارند که مرز خزر بر اساس طول سواحل آن تعیین شود. جمهوری اسلامی ایران با این دیدگاه کشورهای ساحلی مخالف است، چون بر اساس آن خط مرزی ایران در دریای خزر از آستانه تا حسقلی خواهد بود و سهمی حدود ۱۳ درصد از کل دریا را خواهد داشت.
با این حالل شواهد نشان میدهد با وجود این رویکرد دولت احمدی نژاد، همچنان ایران از سهم ۲۰ درصدی خود دفاع میکرده و درعمل هم سهم ایران ۲۰ درصد بوده است.
در زمان آقای خاتمی پیشنهاد شد تا به صورت مساوی تقسیم شود و هر کشور ۲۰ مایل در اختیار داشته باشد که کشورهای طرف مقابل نپذیرفتند و بنابراین ایران اعلام کرد که اجازه نخواهد داد در ۲۰ درصد آبهای مجاور فعالیتی از سوی دیگران انجام شود. این تاکید یکبار به صورت نظامی هم نمایش داده شد. در دولت خاتمی ایران با جنگنده و کشتی نظامی به جمهوری آذربایجان بابت فعاایتهای اکتشافی شرکتهای نفتی این کشور هشدار داد.
عبدالله رمضانزاده، سخنگوی دولت اصلاحات درباره رویکرد محمد خاتمی گفته سال ۱۳۸۱ جلسه سران کشورهای حاشیه خزر برگزار شد. خاتمی نیز برای سفر به فرودگاه رفت و آماده حرکت به عشقآباد بود. خبر رسید که در سالن همایش نقشهای رسم شده است که در آن سهم ایران از دریای خزر ۱۱/۳ درصد نشان داده میشد. خاتمی از فرودگاه برگشت و گفت که تا این تابلو کنده نشود به عشقآباد نمیرود. پس از آنکه تابلو کنده شد، معاون وزیر خارجه در این اجلاس شرکت کرد.
با این حال در سال ۲۰۰۳ قراردادی سهجانبه میان روسیه، آذربایجان و قزاقستان امضا شد که براساس آن، ۶۸ درصد بستر خزر در اختیار این سه کشور قرار گرفت و سهم ایران، ۱۳ درصد تعیین شده بود. حدودی که از نظر ایران بی اعتبار بود و سال ۲۰۱۶ معاون آسیا و اقیانوسیه وزارت خارجه هم رشما اعلام کرد که ایران سهم ۱۳ درصدی از دریای خزر را قبول ندارد.
دولت روحانی و امضای کنوانسیون ۲۰۱۸
پس از ۲۶ سال مذاکره، در مرداد ۱۳۹۷ سران پنج کشور ساحلی دریای خزر کنوانسیون رژیم حقوقی این دریا را امضا کردند.
اما این سند از همان ابتدا در ایران با واکنشهای سیاسی مواجه شد. مخالفان میگفتند دولت بدون اطلاع کافی مجلس، توافقی را امضا کرده که ممکن است حقوق ایران را محدود کند.
با این حال، متن کنوانسیون برخلاف برخی برداشتها، سهم نهایی کشورها را مشخص نکرده است. در ماده ۷ آمده که آبهای سرزمینی کشورها تا حداکثر ۱۵ مایل دریایی تعیین میشود و تعیین مرزهای بستر و زیربستر باید در مذاکرات جداگانه میان کشورها انجام شود.
ظریف نیز پس از امضای کنوانسیون اعلام کرد که «محدوده بستر و زیربستر تعیین نشده» و این موضوع باید در توافقهای بعدی مشخص شود.
چرا مجلس هنوز تصویب نکرده است؟
با وجود گذشت سالها از امضای کنوانسیون، مجلس ایران هنوز آن را تصویب نکرده است. مخالفان معتقدند دولت وقت امتیازاتی داده که اختیار آن را نداشته است.
غلامرضا مرحبا، نایبرئیس کمیسیون اقتصادی مجلس، در سال ۱۴۰۲ گفته بود: «اگر بخواهیم رژیم حقوقی دریای خزر که در دولت روحانی امضا شد را بپذیریم همان ۱۳ درصد هم به ما نمیرسد.»
او همچنین گفته بود: «رژیم حقوقی که در دولت قبلی امضا شد را اصلاً قبول نداریم. معتقد هستیم که دولت امتیازاتی را داده که اجازه نداشته است.»
موضوع تا همین اواخر مسکوت مانده بود تا ائایل خرداد ماه امسال معاون حقوقی و بینالملل وزارت امور خارجه نشستی با کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس شورای اسلامی برگزار کرد و در جمع نمایندگان ملت، گزارشی از روند طیشده درباره کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر در سطوح داخلی و خارجی و در چارچوب تعاملات میان کشورهای عضو ارائه داد.
حالا روشن شده آن جلسه به علاوه جلسه اخیر غریب آبادی با نمایندگان، برای تصویب کنوانسیون در مجلس بوده است.
حامیان تصویب معتقدند تأخیر بیشتر، موقعیت ایران را در روند تعیین رژیم حقوقی خزر تضعیف میکند.
خزر؛ پروندهای که هنوز بسته نشده است
اکنون دولت بار دیگر تلاش دارد کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر را در مجلس به تصویب برساند؛ اقدامی که موافقان آن را گامی برای تثبیت حقوق ایران و مخالفان آن را خطری برای منافع تاریخی کشور میدانند.
در نهایت، مناقشه خزر همچنان میان دو روایت اصلی باقی مانده است؛ یک روایت که بر «حقوق برابر ایران و شوروی سابق» و سهم ۲۰ یا ۵۰ درصدی تأکید دارد و روایت دیگر که معتقد است خزر هرگز تقسیم نشده و تعیین سهم باید بر اساس توافقهای جدید میان پنج کشور ساحلی انجام شود.
آنچه مسلم است، پس از بیش از یک قرن از قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰، دریای خزر همچنان یکی از حساسترین پروندههای سیاست خارجی ایران باقی مانده است.