تحریم‌های اخیر آمریکا علیه صنعت هوانوردی ایران در ابعاد مختلف در تناقض با نظام حقوقی هوانوردی بین‌المللی است و مسئولیت‌هایی را برای واشنگتن و همراهانش در این زمینه به همراه دارد.
هیبت‌الله نژندی‌منش، عضو هیئت علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی و کارشناس حقوق بین‌الملل طی یادداشتی برای میزان به ابعاد حقوقی محاصره هوایی ایران پرداخته است.
این یادداشت را در ادانمه می‌خوانید:
چرا محرومیت از حمل‌ونقل هوایی صرفا نقض حقوق یک دولت نیست و چگونه می‌توان آن را در دیوان بین‌المللی دادگستری پیگیری کرد؟
تحریم‌های گسترده آمریکا علیه صنعت هوانوردی ایران، به‌ویژه اقدام‌های اخیر که دامنه محدودیت‌ها را به شمار بیشتری از شرکت‌های هواپیمایی ایرانی گسترش داد، بار دیگر مسئله مشروعیت محدودسازی دسترسی یک کشور به شبکه هوانوردی بین‌المللی را مطرح کرده است. اهمیت این موضوع صرفا به خسارات اقتصادی شرکت‌های هواپیمایی یا محدودیت فعالیت تجاری آنها مربوط نمی‌شود، بلکه آثار احتمالی آن بر ایمنی پروازها، جان مسافران، دسترسی بیماران به خدمات درمانی و ارتباطات انسانی را نیز دربرمی‌گیرد. مسئله اساسی این است که آیا دولت‌ها می‌توانند تحت تأثیر تحریم‌های یک‌جانبه آمریکا، تعهدات بین‌المللی خود در حوزه هوانوردی را نادیده بگیرند؟ و مهم‌تر اینکه آیا چنین اقداماتی صرفاً نقض حقوق دولت ایران محسوب می‌شوند یا می‌توانند به تعهدات بنیادین دولت‌ها در قبال انسان‌ها نیز ارتباط پیدا کنند؟
پاسخ به این پرسش‌ها مستلزم بازخوانی نظام حقوقی هوانوردی بین‌المللی با رویکردی فراتر از روابط متقابل دولت‌هاست.
نخست؛ هوانوردی بین‌المللی، تعهدی فراتر از روابط متقابل دولت‌ها
یکی از ویژگی‌های بنیادین حقوق بین‌الملل معاصر، تحول تدریجی آن از نظامی صرفاً دولت‌محور به نظامی است که حمایت از انسان و منافع مشترک جامعه بین‌المللی نیز در آن جایگاهی اساسی دارد. با الهام از تفکیک میان تعهدات متقابل دولت‌ها و تعهدات در برابر همگان، می‌توان تعهدات مرتبط با هوانوردی بین‌المللی را از دو منظر بررسی کرد: نخست، تعهدات دولت‌ها در برابر یکدیگر؛ دوم، تعهدات دولت‌ها ناظر بر حمایت از افراد انسانی و منافع مشترک جامعه بین‌المللی. دسته نخست شامل تعهدات ناشی از کنوانسیون‌های هوانوردی، موافقت‌نامه‌های ترانزیتی، حقوق عبور هوایی و مقررات مربوط به استفاده از فرودگاه‌ها و خدمات ناوبری است. دسته دوم ناظر بر حقوق و منافعی است که اشخاص انسانی از رعایت تعهدات بین‌المللی دولت‌ها برخوردار می‌شوند؛ از جمله حمایت از حیات، سلامت، ایمنی و دسترسی مؤثر به خدمات ضروری.
از این منظر، می‌توان با الهام از مفاهیم شناخته‌شده حقوق بین‌الملل، دو اصطلاح لاتین را برای تبیین ابعاد متفاوت تعهدات دولت‌ها در حوزه هوانوردی پیشنهاد کرد: نخست، «Obligationes inter civitates» یا تعهدات میان‌دولتی که ناظر بر مناسبات حقوقی دولت‌ها در برابر یکدیگر است؛ دوم، «Obligationes erga homines» یا تعهدات انسان‌محور که بر هدف حمایتی تعهدات بین‌المللی نسبت به افراد انسانی تأکید دارد. این تقسیم‌بندی پیشنهادی، بدون آنکه مدعی ایجاد دو دسته حقوقی مستقل و تثبیت‌شده باشد، بر این اندیشه استوار است که دولت‌ها در تنظیم و اجرای سیاست‌های هوانوردی، علاوه بر رعایت حقوق سایر دولت‌ها، باید به تعهدات قابل اعمال خود در حمایت از حیات، سلامت، ایمنی و حقوق بنیادین اشخاص نیز پایبند باشند. در این چارچوب، اصطلاح «Erga Homines» از مفهوم شناخته‌شده «Erga Omnes» متمایز است؛ زیرا اولی جهت‌گیری انسان‌محور تعهد را توصیف می‌کند، درحالی‌که دومی به ماهیت تعهد در برابر جامعه بین‌المللی در کل اشاره دارد.
پشتوانه مهم این تحلیل در خود کنوانسیون شیکاگو ۱۹۴۴ نهفته است. بند «د» ماده ۴۴ کنوانسیون، تأمین نیاز‌های مردم جهان به حمل‌ونقل هوایی ایمن، منظم، کارآمد و اقتصادی را از اهداف سازمان بین‌المللی هوانوردی کشوری معرفی می‌کند. در مقابل، بند‌های «و» و «ز» همین ماده به احترام حقوق دولت‌های عضو، فراهم‌کردن فرصت عادلانه برای فعالیت شرکت‌های هواپیمایی و جلوگیری از تبعیض میان دولت‌ها اشاره دارند. قرارگرفتن این اهداف در کنار یکدیگر واجد معنای حقوقی مهمی است: نظام بین‌المللی هوانوردی تنها برای حمایت از منافع دولت‌ها تأسیس نشده است؛ بلکه خدمت‌رسانی به مردم جهان نیز از اهداف بنیادین آن محسوب می‌شود. البته اهداف ماده ۴۴ را نباید به‌تنهایی منشأ حق نامحدود ورود به حریم هوایی سایر کشور‌ها دانست؛ اما این اهداف در تفسیر تعهدات معاهده‌ای و ارزیابی مشروعیت اقدامات محدودکننده اهمیت ویژه‌ای دارند.
دوم؛ از تعهدات متقابل تا تعهدات در برابر همگان
دیوان بین‌المللی دادگستری در رأی پنجم فوریه ۱۹۷۰ در قضیه بارسلونا تراکشن، به‌ویژه در بند‌های ۳۳ و ۳۴، میان تعهدات دولت‌ها در برابر دولت‌های معین و تعهدات آنان در برابر جامعه بین‌المللی در کل تفکیک کرد. دیوان تأکید کرد که به دلیل اهمیت برخی حقوق، تمامی دولت‌ها در حمایت از آنها دارای منفعت حقوقی هستند. این رویکرد در آرای بعدی دیوان، از جمله قضیه بلژیک علیه سنگال در سال ۲۰۱۲ و گامبیا علیه میانمار در سال ۲۰۲۲، در خصوص تعهدات مربوط به منافع مشترک تمامی طرف‌های یک معاهده توسعه یافت.
همچنین دیوان در نظریه مشورتی ۲۳ جولای ۲۰۲۵ (۳ مرداد ۱۴۰۴) درباره تعهدات دولت‌ها در قبال تغییرات اقلیمی، بار دیگر بر اهمیت تعهدات در برابر همگان و تعهدات در برابر تمامی طرف‌های معاهده تأکید کرد. با الهام از این تحول قضایی می‌توان استدلال کرد که محرومیت گسترده و ناموجه یک جمعیت از خدمات ضروری هوانوردی، در شرایطی که به حقوق بنیادین انسان‌ها آسیب وارد کند، نباید صرفاً در چارچوب اختلافات تجاری میان دولت‌ها ارزیابی شود. البته هر تعهد هوانوردی خودبه‌خود تعهدی در برابر همگان نیست. برای اثبات چنین وصفی باید تعهد بنیادین مشخص، ماهیت آن و ارتباط رفتار دولت با نقض آن احراز شود. بنابراین، اهمیت استدلال انسان‌محور در آن است که اقدامات محدودکننده هوانوردی را هم‌زمان در پرتو حقوق تخصصی هوانوردی و تعهدات قابل اعمال حقوق بشری بررسی می‌کند.
سوم؛ آیا دولت‌های همراه با تحریم‌های آمریکا مسئولیت بین‌المللی دارند؟
یکی از مهم‌ترین مسائل حقوقی، مسئولیت دولت‌هایی است که به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم در اجرای محدودیت‌های هوایی علیه ایران مشارکت می‌کنند. اصل اساسی آن است که هیچ دولتی نمی‌تواند صرفاً با استناد به درخواست، فشار یا سیاست تحریمی دولت دیگر، از تعهدات بین‌المللی مستقل خود معاف شود. مواد ۱۱ و ۱۵ کنوانسیون شیکاگو، در حدود مقرر در کنوانسیون، قواعد مهمی درباره اعمال مقررات هوانوردی بدون تبعیض بر مبنای تابعیت هواپیما‌ها و فراهم‌بودن شرایط یکنواخت استفاده از فرودگاه‌ها و تسهیلات ناوبری مقرر می‌کنند.
همچنین موافقت‌نامه بین‌المللی ترانزیت خدمات هوایی ۱۹۴۴، برای دولت‌های عضو، حقوق مشخصی درباره عبور پرواز‌های منظم بین‌المللی بدون فرود و فرود با مقاصد غیرترافیکی ایجاد کرده است. ایران از سال ۱۹۵۰ عضو این موافقت‌نامه است. بنابراین، چنانچه دولتی برخلاف تعهدات لازم‌الاجرای خود، صرفاً برای همراهی با تحریم‌های آمریکا حقوق عبور هوایی ایران را محدود کند، امکان تحقق مسئولیت بین‌المللی مستقل آن دولت وجود خواهد داشت. مبنای دوم مسئولیت، ماده ۱۶ طرح مواد مسئولیت دولت‌ها برای اعمال متخلفانه بین‌المللی است. بر اساس این ماده، دولتی که با آگاهی از اوضاع‌واحوال عمل متخلفانه بین‌المللی، در ارتکاب آن به دولت دیگری کمک یا مساعدت کند، در صورت تحقق شرایط مقرر مسئول خواهد بود. درنتیجه، همکاری آگاهانه و مؤثر با اجرای یک اقدام متخلفانه بین‌المللی می‌تواند خود منشأ مسئولیت باشد.
بااین‌حال، صرف همراهی سیاسی یا رعایت مقررات داخلی آمریکا برای اثبات مسئولیت بین‌المللی کافی نیست. باید مشخص شود دولت ثالث دقیقاً چه اقدامی انجام داده، کدام تعهد بین‌المللی را نقض کرده و آیا شرایط مسئولیت ناشی از کمک یا مساعدت تحقق یافته است. بنابراین، هر دولتی که در اجرای محدودیت‌های هوایی آمریکا مشارکت می‌کند، باید مسئولیت رفتار خود را مستقلاً پاسخ دهد؛ زیرا پیروی از سیاست یک دولت دیگر، مجوز نقض حقوق بین‌الملل نیست.
چهارم؛ دیوان بین‌المللی دادگستری و امکان اقامه دعوا علیه دولت‌های مسئول
مهم‌ترین بخش راهبرد حقوقی ایران باید بررسی امکان اقامه دعوا در دیوان بین‌المللی دادگستری باشد. در این زمینه، نخست باید میان غیرقانونی‌بودن یک اقدام و صلاحیت دیوان برای رسیدگی به آن تفکیک کرد. مطابق ماده ۳۶ اساسنامه دیوان، صلاحیت آن اصولاً مبتنی بر رضایت دولت‌هاست. بنابراین، حتی وجود تعهدات در برابر همگان نیز به‌تنهایی برای ایجاد صلاحیت قضایی دیوان کفایت نمی‌کند. در اختلافات هوانوردی، ماده ۸۴ کنوانسیون شیکاگو و بند دوم ماده ۲ موافقت‌نامه ترانزیت خدمات هوایی، مسیر حقوقی مهمی پیش‌بینی کرده‌اند. بر اساس این مقررات، اختلافات مربوط به تفسیر یا اجرای اسناد مزبور که از طریق مذاکره حل نشده باشند، می‌توانند در شورای سازمان بین‌المللی هوانوردی کشوری مطرح شوند. تصمیم شورا نیز با رعایت شرایط مقرر، قابلیت تجدیدنظرخواهی در دیوان بین‌المللی دادگستری را دارد.
در این زمینه، دو سابقه قضایی اهمیت ویژه‌ای دارند. نخست، رأی ۱۸ آگوست ۱۹۷۲ در پرونده هند علیه پاکستان است. این پرونده پس از توقف پرواز‌های عبوری هواپیما‌های پاکستانی از حریم هوایی هند مطرح شد. دیوان صلاحیت شورای سازمان هوانوردی برای رسیدگی به اختلاف مربوط به کنوانسیون شیکاگو و موافقت‌نامه ترانزیت را تأیید کرد. دوم، آرای ۱۴ ژوئیه ۲۰۲۰ در اختلاف مربوط به محدودیت‌های هوایی قطر است. دیوان بار دیگر صلاحیت شورای سازمان هوانوردی را تأیید و روشن کرد که وجود یک اختلاف سیاسی گسترده‌تر، صلاحیت شورا برای رسیدگی به اختلاف مشخص هوانوردی را منتفی نمی‌کند.
این رویه برای ایران اهمیت بنیادین دارد. اگر دولت‌های دیگر با اقدامات انتساب‌پذیر خود، برخلاف تعهدات لازم‌الاجرای هوانوردی، حقوق ایران را محدود کرده باشند، امکان طرح اختلاف علیه آنها در شورای سازمان هوانوردی وجود دارد. نکته مهم آن است که این مسیر لزوماً با تقدیم مستقیم دادخواست به دیوان آغاز نمی‌شود. در سازوکار ماده ۸۴، ابتدا باید اختلاف نزد شورای سازمان هوانوردی مطرح شود و سپس در شرایط مقرر امکان تجدیدنظرخواهی نزد دیوان فراهم خواهد بود. اقامه دعوای مستقیم در دیوان نیز تنها در صورت وجود مبنای مستقل صلاحیت امکان‌پذیر است. ازاین‌رو، پیشنهاد می‌شود کارگروهی مشترک متشکل از معاونت حقوقی وزارت امور خارجه، معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، معاونت حقوقی دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی و سازمان هواپیمایی کشوری، بررسی حقوقی پرونده را بر عهده گیرد. این کارگروه باید برای هر دولت، تعهد معاهده‌ای، اقدام محدودکننده، توجیه احتمالی امنیتی، دلایل انتساب رفتار، مکاتبات دیپلماتیک و خسارات وارده را مستقلاً بررسی کند.
- بیشتر بخوانید:
- دروازه آهنین سنتکام؛ تلاش برای فرار از پس‌لرزه‌های انتخاباتی در کاخ سفید
- سفیر ایران در سازمان ملل: تحریم و محاصره مصداق تروریسم اقتصادی و اقدام تجاوزکارانه هستند
پنجم؛ ایمنی هوانوردی و حمایت از جان انسان‌ها در رویه قضایی
یکی از مهم‌ترین مستندات قابل استفاده برای ایران، دستور موقت سوم اکتبر ۲۰۱۸ دیوان بین‌المللی دادگستری در پرونده ایران علیه آمریکا است. دیوان در بند‌های ۹۰ و ۹۱ این دستور، خطر ورود آسیب جبران‌ناپذیر به جان و سلامت انسان‌ها را مورد توجه قرار داد و تصریح کرد که محرومیت از قطعات، تجهیزات و خدمات ضروری هوانوردی می‌تواند ایمنی پرواز‌های غیرنظامی و جان استفاده‌کنندگان از آنها را به خطر اندازد. اگرچه مبنای صلاحیت آن پرونده به عهدنامه مودت ۱۹۵۵ مربوط بود، اهمیت استدلال دیوان در شناسایی پیوند میان محدودیت‌های اقتصادی و ایمنی انسانی همچنان باقی است.
رویه سایر محاکم نیز قابل توجه است. دیوان اروپایی حقوق بشر در قضیه ندا علیه سوئیس در سال ۲۰۱۲، اجرای محدودیت‌های ناشی از تحریم‌ها را از منظر حق احترام به زندگی خصوصی و خانوادگی بررسی کرد. دیوان دادگستری اتحادیه اروپا در قضیه کادی در سال ۲۰۰۸ بر ضرورت رعایت حقوق بنیادین و نظارت قضایی بر اقدامات محدودکننده تأکید کرد. دیوان عالی بریتانیا نیز در سال ۲۰۱۳، در پرونده بانک ملت علیه وزارت خزانه‌داری، محدودیت مالی مورد اختلاف را از منظر تناسب و ضرورت مورد بررسی قرار داد. این آرا به معنای غیرقانونی‌بودن تمامی تحریم‌ها نیستند؛ اما نشان می‌دهند که تدابیر محدودکننده، حتی با توجیهات امنیتی، از نظارت حقوقی و قضایی مصون نیستند.
ششم؛ ضرورت تفکیک محدودیت تحریمی از اقدام مشروع ایمنی
برای موفقیت هر دعوای بین‌المللی، باید میان محدودیت‌های ناشی از تحریم و تصمیمات مبتنی بر مخاطرات واقعی ایمنی پرواز تفکیک شود. کنوانسیون شیکاگو در مواد ۱، ۶، ۹ و ۸۹، حاکمیت دولت‌ها بر حریم هوایی و اختیارات مشخص آنان در تنظیم پروازها، محدودیت‌های ضروری و شرایط جنگ یا وضعیت اضطراری را به رسمیت می‌شناسد. بنابراین، هر ممنوعیت پروازی الزاماً تخلف بین‌المللی نیست. اما هنگامی که محدودیتی با وجود تعهد معاهده‌ای، فاقد توجیه معتبر باشد یا برخلاف الزامات لازم‌الاجرای عدم تبعیض و سایر تعهدات بین‌المللی اعمال شود، موضوع مسئولیت دولت مطرح خواهد شد. چنین تفکیکی، شرط ضروری تهیه پرونده‌ای قابل دفاع نزد مرجع قضایی است.
هفتم؛ نقش شورای امنیت و سازمان بین‌المللی هوانوردی
در کنار اقدامات قضایی، وزارت امور خارجه باید با استناد به ماده ۳۵ منشور سازمان ملل متحد، موضوع را در قالب نامه‌ای مستند به شورای امنیت منعکس کند. در این نامه باید آثار اقدامات تحریمی بر ایمنی هوانوردی، حقوق اشخاص، انتقال بیماران و ارتباطات بین‌المللی توضیح داده شود و نقش دولت‌های همراه نیز، در مواردی که مستندات کافی وجود دارد، مورد توجه قرار گیرد. به موازات آن، طرح اختلاف در شورای سازمان بین‌المللی هوانوردی کشوری باید با رعایت شرایط معاهده‌ای و الزامات مذاکرات قبلی دنبال شود. هدف نهایی باید مطالبه توقف اعمال متخلفانه، تضمین عدم تکرار و جبران خسارات اثبات‌شده باشد.
نتیجه‌گیری؛ هوانوردی، مسئولیتی در برابر دولت‌ها و انسان‌ها
حقوق بین‌الملل هوانوردی را نمی‌توان به مجموعه‌ای از امتیازات تجاری یا حقوق متقابل دولت‌ها تقلیل داد. در پس هر پرواز غیرنظامی، جان انسان‌ها، حق برخورداری از ایمنی، دسترسی به خدمات ضروری و منافع اجتماعی گسترده‌تری قرار دارد. ازاین‌رو، محدودیت‌های هوایی علیه ایران باید از دو منظر هم‌زمان بررسی شوند: نخست، نقض احتمالی تعهدات هوانوردی دولت‌ها؛ دوم، آثار آن بر تعهدات قابل اعمال در زمینه حمایت از حقوق بنیادین انسان‌ها. دولت‌های ثالث نیز موظف‌اند اقدامات خود را با تعهدات بین‌المللی‌شان منطبق کنند و نمی‌توانند مسئولیت ناشی از نقض این تعهدات را به دولت آغازکننده تحریم‌ها منتقل سازند.
اصل راهنما روشن است: تبعیت از تحریم‌های یک‌جانبه، تعهدات بین‌المللی دولت‌ها را معلق نمی‌کند و همکاری در ارتکاب عمل متخلفانه بین‌المللی، در صورت احراز شرایط قانونی، خود می‌تواند منشأ مسئولیت مستقل باشد. ایران باید با بهره‌گیری از ظرفیت‌های دیپلماتیک، سازمان بین‌المللی هوانوردی کشوری و دیوان بین‌المللی دادگستری، این مسئله را از سطح اعتراض سیاسی به سطح مطالبه حقوقی مستند ارتقا دهد. چنین رویکردی نه‌تنها برای دفاع از حقوق ایران، بلکه برای صیانت از یک اصل اساسی در حقوق بین‌الملل اهمیت دارد: هوانوردی غیرنظامی در خدمت مردم جهان است و هیچ دولتی نباید به بهانه اجرای سیاست دولت دیگر، تعهدات حقوقی خود نسبت به دولت‌ها و انسان‌ها را نادیده بگیرد.