به تازگی مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران، گزارشی تحت عنوان«نقش شهرداری‌ها در پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی با تاکید بر حاشیه نشینی اجتماعی» منتشر کرده است که براساس آن 184 محله از 353 محله تهران، کم‌برخوردار شناخته شده‌اند و 30 محله در وضعیت نابرخورداری شدید و 8 محله نیز با نابرخورداری بسیار شدید مواجه بوده‌اند. پرسشی که مطرح می‌شود این است که چرا این‌قدر فقر شهری در تهران گسترده است و چرا این ساختار فضایی را پیدا کرده است؟ البته مطابق با پژوهش«رتبه بندی رفاه مناطق تهران» در سال 1394، فقط 23 درصد جمعیت تهران در مناطق توسعه‌یافته(1،2،3،6،7) سکونت داشتند، 4منطقه جزو نیمه برخوردار بودند (4،5،11،13)، 12 منطقه کمتر توسعه‌یافته (8،9،10،12،14،15،16،18،19،20،21،22) و یک منطقه(17) نیز محروم محسوب می‌شد و براساس «طرح ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی شهر تهران و توانمندسازی اجتماعات آنها» که آن هم 1394 است، 50محله فقر مطلق و 9محله با تقریب قطعیت 5درصد جزو محلات فقیر مطلق بودند.
محمدکریم آسایش*
به تازگی مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران، گزارشی تحت عنوان«نقش شهرداری‌ها در پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی با تاکید بر حاشیه نشینی اجتماعی» منتشر کرده است که براساس آن ۱۸۴ محله از ۳۵۳ محله تهران، کم‌برخوردار شناخته شده‌اند و ۳۰ محله در وضعیت نابرخورداری شدید و ۸ محله نیز با نابرخورداری بسیار شدید مواجه بوده‌اند. پرسشی که مطرح می‌شود این است که چرا این‌قدر فقر شهری در تهران گسترده است و چرا این ساختار فضایی را پیدا کرده است؟ البته مطابق با پژوهش«رتبه بندی رفاه مناطق تهران» در سال ۱۳۹۴، فقط ۲۳ درصد جمعیت تهران در مناطق توسعه‌یافته(۱،۲،۳،۶،۷) سکونت داشتند، ۴منطقه جزو نیمه برخوردار بودند (۴،۵،۱۱،۱۳)، ۱۲ منطقه کمتر توسعه‌یافته (۸،۹،۱۰،۱۲،۱۴،۱۵،۱۶،۱۸،۱۹،۲۰،۲۱،۲۲) و یک منطقه(۱۷) نیز محروم محسوب می‌شد و براساس «طرح ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی شهر تهران و توانمندسازی اجتماعات آنها» که آن هم ۱۳۹۴ است، ۵۰محله فقر مطلق و ۹محله با تقریب قطعیت ۵درصد جزو محلات فقیر مطلق بودند.
فقر شهری در تهران پدیده‌ای پیچیده و چندبعدی است. بررسی مطالعات مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران، از جمله پژوهش‌های «پویایی فقر شهری در کلان‌شهر تهران»، «سنجش فقر چندبعدی تهران»، «راهبردهای بقا و معاش فقرای شهری شهر تهران»، «سنجش عدالت شهری در تهران»، «تحلیل ثانویه مناطق بیست‌ودوگانه شهر تهران از منظر حق به شهر»، «نحوه مواجهه با فقر چند بعدی در تهران»،«ارزیابی طرح‌های تام(توانمندسازی اجتماعی و اقتصادی محله‌ای)» و معاونت برنامه‌ریزی، توسعه شهری و امور شورای شهرداری تهران نظیر «جایگاه تهران در رتبه‌بندی جهانی شهرها» و پژوهش‌هایی چون«طرح ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی شهر تهران و توانمندسازی اجتماعات آنها» (شرکت عمران و بهسازی یا همان شرکت بازآفرینی شهری بعدی) نشان می‌دهد که در تولید و بازتولید فقر جدا از نقش اقتصاد کلان (تورم، تحریم، هزینه‌های غیرضرور، فساد و...) عواملی چون ساختار اقتصاد شهری، سیاست‌های شهری(به‌ویژه در حوزه آنچه بافتهای ناکارآمد و فرسوده نامیده شده است)، اقتصاد زمین و مسکن، الگو و قواعد طراحی شهر، تخصیص بودجه شهری و حکمرانی شهری نقش دارند. در این چارچوب، فقر صرفا به معنای برخورداری از درآمد کمتر از یک خط مشخص نیست، بلکه شامل محرومیت از مسکن مناسب، اشتغال پایدار، سلامت، آموزش، تغذیه مطلوب، امکانات فرهنگی، حمل‌ونقل مناسب، فقر قدرت (اثرگذاری) نیز می‌شود.
ساختار اقتصاد شهری
اقتصاد شهری در تهران به شدت به درآمدهای ناپایدار (به‌ویژه ساخت‌وساز) وابسته است، ترکیب بودجه مصوب ۱۴۰۵ نشان می‌دهد که ۷۴.۵درصد آن را درآمدهای ناپایدار تشکیل می‌دهد و البته می‌دانیم که میزان انحراف تامین منابع از بخش درآمدهای پایدار همواره در بودجه تحقق یافته(بودجه واقعی) از بودجه مصوب بیشتر است، میزان مصوبات موردی کمیسیون ماده پنج شهر تهران طی سه‌سال۱۴۰۰ تا ۱۴۰۳ بیش از مجموع ۱۰سال پیش از آن بوده است که البته بیشترین سهم را در آن سه منطقه شمالی تهران(۱،۲،۳) داشته است و طبعا با توجه به کاهش نظارت‌های دولت طی یک‌سال و نیم گذشته و به‌ویژه با بهره‌گیری از شرایط بازسازی جنگ، این سهم بیشتر نیز شده است. معنی این ساختار هم روشن است، پایین بودن سهم کسب و پیشه، مشاغل شهری، اقتصاد فرهنگ، اقتصاد دانش‌بنیان، اقتصاد گردشگری، عوارض املاک و... از اقتصاد شهر، کمبود پیچیدگی و تنوع اقتصاد شهری و در نتیجه سهم بسیار اندک شهرداری در بیزینس پلن شهر، توسعه اقتصاد محلی (LED یا همان Local Econmoic Development) و کارآفرینی شهری. این البته به‌صورت کلان موضوع است و همین سهم اندک هم اگر بخواهیم در نسبت با توزیع کانون‌های کار و فعالیت و مراکز شهری و فرامنطقه‌ای (با همه نواقص آنها در تحقق) بررسی کنیم، متوجه خواهیم شد که این سهم کاملا نابرابر است و محلات جنوب محور انقلاب بسیار سهم کمی از آن دارند.
«سنجش فقر چند بعدی» (۱۳۹۶) در تهران هم نشان می‌دهد که در تهران، فقر چند بعدی (۱۵.۵درصد جمعیت تهران) مهم‌تر از فقر درآمدی (۱۱.۵درصد جمعیت تهران) است و در ابعاد فقر چند بعدی، مهم‌ترین مساله، اشتغال است. به زبان ساده، در محلات جنوب محور انقلاب عمدتا (و البته تعدادی محلات پراکنده در مناطق شمال محور انقلاب نظیر فرحزاد، گلشن، شمیران نو، حصارک، حسن آباد زرگنده، در دوم، اوین-درکه، شهرک نیایش، حکیمیه و....) فرصت شغلی و دسترسی به فرصت‌های شغلی کم است و تامین آن نیز به‌دلیل بی‌نیازی شهرداری به منابع درآمدهای حاصل از سهم کسب و پیشه، مشاغل شهری، اقتصاد فرهنگ، اقتصاد دانش‌بنیان، اقتصاد گردشگری و… (یعنی درآمدهای پایدار) و وابستگی اش به درآمدهای ناپایدار، در دستورکار مدیریت شهری قرار ندارد. به اینها هم البته ناکامی مطلق (و تعمدی) در پیگیری طرح‌های پهنه‌ها و محورها و مراکز شهری و فرامنطقه‌ای محدوده‌های دچار فقر نظیر پهنه صنعتی نوین حکیمیه و محور کار و فعالیت شوش- بعثت و محور کار و فعالیت دماوند و انحراف کامل و تغییر برنامه منطقه ۲۲ شهر تهران از پهنه تلفیق تفرج و اقتصاد دانش به پهنه مسکن متراکم و فاقد خدمات پشتیبان را هم باید افزود. این وضعیت هم محصول تنها یک دوره مدیریت شهری نیست و حداقل محصولی بیست ساله است.
اقتصاد زمین و مسکن و نقش آن در تولید فقر
اقتصاد زمین و مسکن در شهر تهران با چند عارضه مواجه است: تراکم فروشی که موجب افزایش قیمت مسکن (به‌واسطه فراکالایی شدن) شده است و به‌ویژه اینکه برای رونق آن در ادوار مختلفی از مدیریت شهری، شهرداری از منابع عمومی به سازندگان تخفیف و بخشودگی‌های گسترده عوارض ارائه می‌کند و هم موجب گرایش بیشتر سرمایه‌گذاری ساخت در نقاط مطلوب برای ساخت‌وساز سرمایه‌گذارانه یعنی مناطق شمالی شهر، عدم تناسب متراژ عرضه با تقاضا (درحالی‌که میانگین متراژ تقاضا براساس استطاعت روی ۶۰ مترمربع است، میانگین متراژ عرضه به ۱۲۰ مترمربع رسیده است) و البته به موضوع متراژ واحد در عرضه باید عدم تناسب حداقل قطعه ۲۷۰ مترمربع برای ساخت در طرح جامع و طرح تفصیلی تهران را نیز افزود که با استطاعت مسکن سازگار نیست، فقدان سیاست مسکن استیجاری طی تمام ادوار مدیریت شهری برای حمایت از گروه‌های هدف نیازمند مسکن حمایتی و در راستای امکان حداقلی تنظیم‌گری در بازار مسکن، فقدان الگوهای تامین مالی جمعی و حمایتی برای مسکن طبقات متوسط نیازمند حمایت (نظیر تجارب اکباتان، نارمک و نازی‌آباد).
ما با یک چرخه مواجه هستیم، افزایش سود سازندگان و افزایش دارایی صاحبان مستغلات، افزایش وابستگی مدیریت شهری به درآمدهای حاصل از ساخت‌وساز که حتی موجب ورودش به‌عنوان بهره ور بازار با طرح (فروش سانتی‌متری مسکن) می‌شود و از سوی دیگر افزایش فشار هزینه مسکن روی خانوار(براساس داده‌های مرکز آمار تهران، سهم کل هزینه مسکن از هزینه کل خانوارهای شهر تهران در سال۱۴۰۴ به ۶۰درصد رسید که برآوردها نشان می‌دهد در سال۱۴۰۵ به ۷۰درصد رسیده است و بر اساس برآوردهای کارشناسی سهم اجاره‌بها از درآمد خانوارهای مستأجر در شهر تهران به ۷۰درصد). این فشار هزینه مسکن روی خانوار توزیع متوازنی ندارد، نرخ استیجار (نسبت مستاجر به مالک) در جنوب محور انقلاب نسبت به شمال محور انقلاب بالاتر است، یعنی شمال محور انقلاب با فشار هزینه مسکن کمتری مواجه است؛ چون مالکیت مسکن بیشتری دارد. ضمن اینکه سکونت ۵۰مترمربع و کمتر در جنوب محور انقلاب بالاتر از شمال محور انقلاب است و در واقع عرضه نامتناسب با تقاضا یعنی برای ساکنان جنوب محور انقلاب کمتر مسکن عرضه می‌شود.
سیاست‌های شهری (با تمرکز بر حوزه بافتهای ناکارآمد)
آنچه به‌صورت غالب و عمده در بخش سیاست‌های بافتهای ناکارآمد در جریان است، تقلیل و تمرکز آن بر نوسازی ساختمانی است (حال چه در پارسلی باشد یا بلوکی یا تملک‌های محدوده‌ای در برخی طرح‌ها و چه از طریق مشوق به سازندگان باشد یا تسهیلات برای مالکان)، این سیاست چهار پیامد دارد:
نخست آنکه تراکم ساختمانی در محلات بافتهای ناکارآمد که فقیر هستند افزایش می‌یابد؛ بدون آنکه خدمات، فضای عمومی، زیرساخت اجتماعی، ظرفیت معابر آنها ارتقا یابد (در بهترین شرایط فقط مواردی عرض گذرها افزایش می‌یابد؛ اما خدمات و فضای عمومی نه، مضاف بر انکه افزایش عرض گذر برای بهبود شبکه معابر کافی نیست؛ چون در بخشی از بافتهای ناکارآمد، مساله معبر فقط عرض گذر نیست، بلکه فرم و چیدمان هم هست)،
دوم آنکه مستاجران که در این بافت‌ها جمعیت بیشتری دارند، نادیده گرفته می‌شوند و در نتیجه ساختمان‌ها نوساز می‌شوند؛ اما ساکنانش جابه‌جا می‌شوند،
سوم آنکه نوسازی ساختمان‌ها به افزایش قیمت مسکن انجامیده درحالی‌که نه کیفیت محله بهبود یافته و نه توان اقتصادی ساکنان افزایش یافته است، پس مستاجران ساکن در این محلات توان هزینه قیمت‌های جدید را ندارند و رانده می‌شوند و مستاجران جدید هم در محله‌ای با همان کمبود خدمات و البته با افزایش فشار بیشتر بر آن اما این‌بار با اجاره‌بهای بالاتر ناگزیر به سکونت هستند،
چهارم آنکه تغییر الگوی سکونت هم امکانات مسکن سابق را برای بهره‌مندی‌های خانگی از بین می‌برد و هم ظرفیت‌های جامعه محلی را برای حمایت‌های اجتماعی همسایگی و سنتی تضعیف می‌کند که هر دو یعنی کاهش ظرفیت‌های فقرا برای حمایت از خود.
البته این موارد جدا از پدیده نوفرسوده‌سازی حاصل از کیفیت پایین نوسازی توسط سازندگان خرد است که مدیران سازمان نوسازی هم به آن اذعان داشته‌اند یا انتفاع بیشتر سازنده نسبت به مالک در ساخت مشارکتی به‌دلیل فقدان سرمایه ساخت توسط مالک و سهم کم‌عرصه در ریزدانه‌ها به‌عنوان پشتوانه ملکی دارایی. اصولا سیاست‌های معطوف به توسعه محلی (تهیه سند توسعه محله و تحقق آن، برنامه‌های توانمندسازی اجتماعی و اقتصادی محلی/تام/، برنامه‌های بهسازی محیطی) در دوره محدودی از مدیریت شهری جاری بوده است و آن زمان هم حتی در حاشیه قرار داشت و اصولا به‌صورت یک سیاست یکپارچه در محلات دنبال نشد، چنانچه بنابر نقل و مستندات شرکت بازآفرینی شهری ایران، در ایران یک نمونه از اجرای دستورالعمل سال۱۳۹۷ بازآفرینی شهری پایدار درخصوص بازآفرینی یکپارچه محله توسط توسعه‌گر وجود ندارد.
بررسی ارزیابی طرح‌های تام هم نشان می‌دهد که اقدامات برای توانمندسازی اقتصادی بسیار محدود و پراکنده بود و طرح‌ها اغلب موقت و خرد مثل برگزاری یک بازارچه برای مشاغل خانگی زنان محله بودند، بخش عمده‌ای از طرح‌ها هم ماهیت فرهنگی و ترویجی و آموزشی داشت و شاهد اقدامات پایدار مانند احداث ابزارکده و فضای کار اشتراکی و کارگاه اشتراکی، سامانه و نظام کارآفرینی محلی، ایجاد زنجیره ارزش و نظام اتصال به بازار و مانند آنها نبوده‌ایم. همچنین ما فاقد برنامه‌ای برای سیاست‌های کودک‌محور در بازآفرینی بوده‌ایم. به‌رغم آنکه این موضوع در سند الزامات و ضوابط عام شهر دوستدار کودک (مصوب سال ۱۴۰۰ در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) به صراحت ذکر شده است. سیاست‌های کودک‌محور در بازآفرینی از آن جهت واجد اهمیت است که تمرکز بر کودکان در توسعه، پر بازده‌ترین سرمایه‌گذاری است(جیمز هکمن) و موجبات جلوگیری از موروثی شدن فقر می‌شود(گونار میردال). در مستند«آن سوی بزرگراه» از ناهید رضایی که به طرح مقاوم‌سازی ساختمان‌ها در محله بریانک منطقه۱۰ تهران پرداخته است، مردی از ساکنان جمله‌ای می‌گوید که بیانگر فاصله سیاست‌های نوسازی از واقعیت زندگی در محلات موسوم به بافتهای ناکارآمد است: «من الان زیر آوار زندگی هستم، آوار زلزله معلوم نیست کی بیاید و اصلا من باشم یا آن موقع زیر این سقف باشم.»
نابرابری فضایی و توزیع نامتوازن خدمات شهری
فقر در تهران دارای بعد فضایی نیز هست. محل سکونت بر میزان دسترسی به فرصت‌های شغلی، مراکز آموزشی، خدمات درمانی، حمل‌ونقل عمومی، فضای سبز و امکانات فرهنگی تاثیر می‌گذارد. در نتیجه، خانوارهایی با درآمد مشابه ممکن است به‌دلیل تفاوت در محیط سکونت، هزینه‌های متفاوتی برای تامین نیازهای خود بپردازند. یک جنبه بحث توازن توزیع فیزیکی خدمات و امکانات شهری است که در مناطق و محلات نابرابر است و علاوه بر آن تلفیق نفوذناپذیری درونی(دشواری دسترسی به‌دلیل عرض گذر کم و فرم شبکه معابر) و نفوذناپذیری ساختاری (عدم دسترسی به حمل‌ونقل همگانی) محلات فقیر سبب تشدید ناتوانی در دسترسی به خدمات می‌شود و یک جنبه هم عدم استطاعت‌پذیری خدمات شهری به‌دلیل خصوصی و کالایی شدن آن است (برای مثال زمین چمن و سالن ورزشی در محله هست؛ اما خصوصی است یا به پیمانکار واگذار شده است و ساکنان محله توان مالی استفاده از آن را ندارند) و البته بعد جنسیتی و گروه اجتماعی هم در این میان اثرگذار است. امکانات ورزشی به لحاظ جنسیتی بسیار نابرابر هستند و همچنین بخشی از خدمات شهری به لحاظ فعالیت در ساعات اداری عمدتا برای خانه‌دارها قابل استفاده هستند و شاغلان امکان بهره‌مندی چندانی از آن ندارند (نمونه آنها سرای محلات است).
عدم توزیع عادلانه خدمات و امکانات شهری از یک‌سو و کمبود خدمات شهری رایگان یا ارزان (ورزشی، تفریحی، فرهنگی و...) سبب می‌شود که هزینه‌های خانوارهای محلات فقیر افزایش یابد. خدمات شهری به‌عنوان بخشی از زیرساخت اجتماعی و کالاهای عمومی (Public Good) این نقش را دارند که بخشی از هزینه‌های زندگی را کاهش دهند و این امتیاز از خانوارهای محلات فقیر دریغ شده است. این نابرابری در بودجه‌های سالانه شهرداری نیز در ادوار مختلف بازتولید می‌شود و بررسی بودجه‌ها نشان می‌دهد که در تخصیص بودجه به مناطق شاخص میزان محرومیت مورد توجه قرار نمی‌گیرد و بیشترین سهم از بودجه را مناطقی به خود اختصاص می‌دهند که درآمد بیشتری (البته طبعا ناپایدار) ایجاد می‌کنند. همچنین در مورد خدمات، عدم تناسب نسبت به محله و منطقه، مشکل در طراحی، اداره و نگهداشت هم یک چالش مهم است و سبب می‌شود گاه این خدمات خصلتی کژکارکرد پیدا کنند، نمونه آن را می‌توان در پارک‌های برخی محلات جنوبی تهران که جزو محلات دچار آسیب هستند، مشاهده کرد که پارک‌ها به پاتوق‌های بزه و آسیب تبدیل شده‌اند.
به این مجموع عوامل می‌توان جنبه‌های متعدد دیگری نظیر ضوابط کسب و پیشه (در این مورد هم اندازه قطعه و واحد و الگوی ساخت)، ضوابط مشاغل خانگی، فقدان سیاست‌های اجتماعی و حمایتی شهری مناسب، فقدان الگوی مناسب برای حمایت از بی‌خانمان‌ها و محدودیت آن به شکل فعلی گرم‌خانه‌ها، سیاست‌های نامناسب و ضداجتماعی در مواجهه با کودکان کار و خیابان، فقدان برنامه مناسب برای مشاغل سیار و بی‌کانون و حمایت از آنها در چارچوب تصویب‌نامه سازمان بین‌المللی کار برای «گذار از اقتصاد غیررسمی به اقتصاد رسمی» اشاره کرد. در مجموع باید گفت فقرا فقط به‌دلیل کم درآمدی فقیر نیستند، بلکه فقر شهری متاثر از عوامل و سیاست‌های شهری نیز هست.
* کنشگر و پژوهشگر شهری