سرویس تاریخ «انتخاب»: جمله معروفی از کارل مارکس متفکر معروف آلمانی وجود دارد که می‌گوید تاریخ تکرار می‌شود ابتدا به عنوان تراژدی و سپس نمایش کمدی. اگر از قضاوت درباره شیوه تکرار تاریخ در این جمله بگذریم، تاریخ اساساً به واسطه تکرارپذیری موقعیت‌های انسانی در تحولات اجتماعی و سیاسی، هم نیرویی تعیین‌کننده در جهت‌گیری‌های حال و آینده جامعه، و هم دانشی هدایتگر و عبرت‌آموز برای مطالعه و یادآوری به منظور بهبود سیاست‌گذاری است که شناخت تاریخی را اجتناب‌ناپذیر و ضروری می‌کند.
مع‌الوصف یکی از مهمترین برهه‌های تعین کننده، سرنوشت‌ساز و عبرت‌آموز تاریخ تحولات معاصر ایران که حوالت تاریخی آن پس از گذشت چندین دهه همچنان با سرنوشت انسان ایرانی گره خورده است، دوران مربوط به ملی شدن صنعت نفت و کودتای 28 مرداد علیه دولت ملی محمد مصدق می‌باشد. با وجود اینکه این دوره یکی از مهمترین مقاطع تاریخ معاصر ایران است و بازخوانی‌های فراوانی در اشکال و مدیوم‌های مختلف علمی، هنری، و حتی برای جاانداختن یک رتوریک خاص سیاسی و ایدئولوژیک از آن شده است، اما عمداً یا سهواً به برخی ابعاد این ماجرا کمتر پرداخته می‌شود. در همین راستا یکی از ابعاد مهجور مانده تحولات ملی شدن نفت، به دوره مابین تصویب قانون در 29 اسفند 1329 تا کودتای 28 مرداد 1332 مربوط است که در این دوره دولت دکتر مصدق با اجرای دکترین موازنه منفی پرونده مذاکرات نفت با انگلیس را پیش برد.
در طول این برهه، طی تماس‌هایی که میان حکومت مصدق با دو کشور آمریکا و انگلستان و مجامع بین‌المللی صورت گرفت، پنج پیشنهاد برای حل اختلاف نفت به شرح ذیل مطرح شد:
۱. پیشنهاد جکسون،
۲. پیشنهاد استوکس،
۳. پیشنهاد بانک جهانی،
۴. اولین پیشنهاد مشترک انگلستان و آمریکا،
۵. دومین پیشنهاد مشترک انگلستان و آمریکا.
این پیشنهادها از خرداد ۱۳۳۰ تا اسفند ۱۳۳۱ روی میز دولت ایران قرار گرفتند و هر یک به شکلی می‌کوشیدند راهی برای بازگشت نفت ایران به بازار جهانی و حل اختلاف تهران و لندن پیدا کنند.
نقطه اصلی اختلاف اما از ابتدا روشن بود. دولت مصدق در اجرای قانون ملی شدن نفت، بر چند اصل تأکید داشت: حاکمیت کامل ایران بر صنعت نفت، خلع ید از شرکت نفت انگلیس و ایران، در اختیار گرفتن عملیات نفتی توسط شرکت ملی نفت، تعلق درآمد فروش نفت به دولت ایران، امکان استفاده از کارشناسان خارجی بدون واگذاری مدیریت صنعت نفت و تعیین تکلیف مطالبات و دعاوی شرکت سابق از مسیر قانونی. این موارد در قانون دیگری موسوم به «قانون ۹ ماده‌ای» که در اردییهشت 1330 به تصویب مجلس رسید، دیده شد. بنابراین از همان ابتدا، مسئله اصلی مذاکره این نبود که ایران صنعت نفت خود را ملی کند یا نه؛ بلکه اختلاف بر سر این بود که ملی‌شدن دقیقاً چگونه اجرا شود، غرامت چگونه تعیین شود، چه کسی صنعت نفت را اداره کند، نفت ایران چگونه فروخته شود و شرکت سابق چه نقشی در آینده صنعت نفت ایران داشته باشد.
پیروزی حقوقی ایران در لاهه
دولت بریتانیا خیلی زود تلاش کرد پرونده را از سطح سیاسی به سطح حقوقی منتقل کند. آنتونی ایدن، وزیر خارجه وقت بریتانیا، در دوم مه ۱۹۵۱ پیشنهاد کرد اختلاف به داوری سپرده شود. دولت ایران این پیشنهاد را در ۸ مه رد کرد.
همزمان بریتانیا از مسیر حقوق بین‌المللی نیز وارد عمل شد. دولت بریتانیا در ۲۶ مه ۱۹۵۱ پرونده را به دیوان بین‌المللی دادگستری برد و استدلال کرد که ملی‌شدن و نحوه اجرای آن حقوق شرکت نفت انگلیس و ایران را نقض کرده است.
دیوان در پنجم ژوئیه ۱۹۵۱ تدابیر موقت صادر کرد؛ از جمله اینکه دو طرف از اقداماتی که وضعیت حقوقی طرف مقابل را پیش از صدور رأی نهایی متضرر کند خودداری کنند و ترتیباتی برای ادامه عملیات نفتی برقرار شود.
اما این روند در نهایت به سود لندن تمام نشد. در ۲۲ ژوئیه ۱۹۵۲ دیوان اعلام کرد که اساساً صلاحیت رسیدگی به ماهیت اختلاف را ندارد. استدلال اصلی این بود که مبنای صلاحیت اجباری دیوان از سوی ایران، اختلاف‌های ناشی از معاهدات پس از ۱۹۳۲ را پوشش می‌داد، در حالی که ادعاهای بریتانیا به اسناد و تعهدات قدیمی‌تر نیز متکی بود.
1- پیشنهاد جکسون
نخستین آزمون مذاکره، پیشنهاد هیأت جکسون بود که در خرداد ۱۳۳۰ به تهران آمد. پیشنهاد این هیأت اگرچه در ظاهر اصل ملی شدن را به صورت مشروط می‌پذیرفت و وعده پرداخت مبالغی به دولت ایران را مطرح می‌کرد، اما در ساختار پیشنهادی خود همچنان نقش تعیین‌کننده‌ای برای شرکت نفت انگلیس و ایران در تولید، پالایش، فروش و بازار نفت ایران قائل بود. به همین دلیل، از نگاه دولت مصدق، مسئله تنها میزان درآمد یا غرامت نبود؛ بلکه موضوع اصلی این بود که آیا پس از ملی شدن، مدیریت و اختیار واقعی صنعت نفت همچنان در اختیار طرف انگلیسی باقی خواهد ماند یا نه. مصدق این پیشنهاد را مغایر با قانون ملی شدن دانست و پس از ارائه گزارش مذاکرات به مجلس، رأی اعتماد گرفت.
2- پیشنهاد استوکس
با ناکامی پیشنهاد جکسون، آمریکا تلاش کرد نقش میانجی فعال‌تری ایفا کند. اورل هریمن، نماینده دولت آمریکا، در رفت‌وآمد میان تهران و لندن کوشید دو طرف را به پذیرش چارچوبی برای حل اختلاف نزدیک کند. نتیجه این تلاش، اعزام هیأت انگلیسی به ریاست ریچارد استوکس به تهران بود. این بار دولت انگلستان صراحت بیشتری در پذیرش اصل ملی شدن نشان داد و پیشنهادهایی برای انتقال تأسیسات و ادامه فعالیت صنعت نفت تحت ساختاری جدید ارائه شد. اما در همان حال، موضوع خرید نفت، نحوه فروش، نقش کارشناسان انگلیسی و به‌ویژه مدیریت صنعت نفت همچنان محل اختلاف باقی ماند.
در پیشنهاد استوکس، اگرچه قرار بود تأسیسات و تجهیزات شرکت سابق در اختیار شرکت ملی نفت ایران قرار گیرد و ایران امکان فروش نفت به کشورهای دیگر را داشته باشد، اما ساختار «سازمان خرید» و اصرار بر نقش مدیرعامل انگلیسی از نظر دولت ایران به معنای باقی ماندن بخش مهمی از نفوذ خارجی در صنعت نفت بود. دولت مصدق استدلال می‌کرد که فروش نفت از طریق یک شبکه خرید محدود، عملاً انحصار بازار را به انگلستان بازمی‌گرداند و ادامه حضور مدیریتی انگلیسی‌ها نیز با روح و متن قانون ملی شدن سازگار نیست. از همین رو، این پیشنهاد نیز در نهایت پذیرفته نشد و استوکس در پایان مرداد ۱۳۳۰ تهران را ترک کرد.
3- سفر مصدق به آمریکا و تولد طرح بانک جهانی
اما بن‌بست مذاکرات مستقیم، مسیر میانجیگری بین‌المللی را فعال‌تر کرد.
در اکتبر و نوامبر ۱۹۵۱، مصدق برای حضور در شورای امنیت و گفت‌وگو با مقام‌های آمریکایی به آمریکا رفت.
در واشنگتن، بحث مهم دیگری شکل گرفت: آیا بانک جهانی می‌تواند به‌عنوان یک نهاد بی‌طرف، به جای دولت بریتانیا و آمریکا، مدیریت موقت صنعت نفت ایران را بر عهده بگیرد؟
این ایده ابتدا از سوی محمدعلی حاجی اسپهانی، سفیر پاکستان در آمریکا با مصدق مطرح شد. رابرت گارنر، معاون بانک جهانی، در ۱۰ نوامبر با مصدق دیدار کرد. پیشنهاد این نهاد بر یک دوره موقت دو ساله یا بیشتر برای راه‌اندازی مجدد جریان نفت استوار بود و در آن استفاده از مدیران و تکنسین‌های غیرایرانی نیز پیش‌بینی می‌شد. در واقع، بانک جهانی تلاش داشت با ایجاد یک ساختار موقت، امکان بازگشت نفت ایران به بازار را فراهم کند تا در فاصله آن، تهران و لندن درباره اختلافات اصلی به توافق برسند.
با این حال، همین «موقت بودن» یکی از نقاط اختلاف اساسی بود. از نگاه دولت ایران، ملی شدن صنعت نفت نباید به یک وضعیت موقت و قابل بازگشت تبدیل می‌شد. افزون بر این، طرح بانک جهانی برای نقش‌آفرینی یک هیأت مدیره بی‌طرف تحت مسئولیت بانک و فروش نفت تولیدشده با تخفیف به خریداران عمده، از دید تهران با اصل اختیار مستقیم ایران بر تولید و فروش نفت سازگار نبود. پنج ماه مذاکره نیز نتوانست اختلافات درباره قیمت نفت و بازگشت تکنسین‌های انگلیسی را حل کند و سرانجام مذاکرات بانک جهانی با دولت ایران متوقف شد.
این تجربه نشان می‌داد که مسئله فقط پیدا کردن یک فرمول اقتصادی برای فروش نفت نبود. اختلاف تهران و لندن به تدریج به مسئله‌ای درباره حدود حاکمیت دولت ایران بر منابع طبیعی خود تبدیل شده بود. از همین رو، هر طرحی که در آن کنترل مستقیم ایران بر تولید، مدیریت یا فروش نفت محدود می‌شد، با مقاومت دولت مصدق مواجه می‌شد؛ حتی اگر همان طرح از نظر اقتصادی می‌توانست بخشی از بحران مالی ایران را کاهش دهد.
۴. اولین پیشنهاد مشترک انگلستان و آمریکا
در ادامه، واشنگتن و لندن تلاش کردند پیشنهاد مشترک دیگری ارائه کنند. طرحی که با نام ترومن و چرچیل شناخته شد، اصل ملی شدن صنعت نفت را به عنوان مسئله‌ای داخلی به رسمیت می‌شناخت و در عین حال، تعیین غرامت شرکت سابق را به سازوکاری حقوقی و داوری بین‌المللی مرتبط می‌کرد. همچنین آمریکا وعده پرداخت ده میلیون دلار کمک بلاعوض به ایران را مطرح کرد. با وجود این، مصدق این پیشنهاد را نیز کافی ندانست و در مقابل، پیشنهادهای متقابلی را مطرح کرد که در آن بر استقلال قانون ملی شدن از مسئله غرامت و بررسی دعاوی دو طرف تأکید می‌شد.
در این مرحله، اختلاف دیگر صرفاً بر سر چگونگی اجرای ملی شدن نبود؛ بلکه به این پرسش رسیده بود که هزینه تاریخی فعالیت شرکت نفت انگلیس و ایران در ایران چگونه باید محاسبه شود و آیا ایران نیز می‌تواند دعاوی خود علیه شرکت سابق را مطرح کند یا خیر. پاسخ منفی لندن به پیشنهادهای دولت ایران و اصرار بر خواسته‌های قبلی، سرانجام دولت مصدق را به سمت قطع روابط سیاسی با انگلستان در مهر ۱۳۳۱ سوق داد.
۵. دومین پیشنهاد مشترک انگلستان و آمریکا
با وجود قطع روابط، مسیر مذاکره کاملاً بسته نشد. در بهمن ۱۳۳۱، جان فاستر دالس، وزیر خارجه جدید آمریکا، با وینستون چرچیل درباره پرونده نفت ایران مذاکره کرد و حاصل آن تدوین دومین پیشنهاد مشترک آمریکا و انگلستان بود. این پیشنهاد که در اول اسفند ۱۳۳۱ به مصدق ارائه شد، از یک سو حق ایران برای اداره صنعت نفت را به رسمیت می‌شناخت، اما از سوی دیگر پرداخت غرامت و نحوه فروش نفت را به سازوکارهایی پیوند می‌داد که از نظر دولت ایران با قانون ملی شدن تطابق کامل نداشت.
بر اساس این طرح، غرامت شرکت سابق می‌بایست از طریق داوری تعیین شود و آمریکا نیز حاضر بود در قالب کمک مالی، منابعی در اختیار ایران قرار دهد که در آینده از محل نفت بازپرداخت شود. همچنین از ایران خواسته می‌شد با یک سازمان بین‌المللی وارد مذاکره شود تا شرکت سابق بتواند برای مدت طولانی مقادیر قابل توجهی نفت خریداری کند. بنابراین، اگرچه پیشنهاد جدید نسبت به برخی طرح‌های پیشین، اداره صنعت نفت توسط ایران را صریح‌تر به رسمیت می‌شناخت، مسئله فروش نفت، تخفیف‌ها و نحوه پرداخت غرامت همچنان از نقاط اختلاف اصلی بود.
به این ترتیب، مجموعه مذاکراتی که از خرداد ۱۳۳۰ آغاز شده بود، در پایان سال ۱۳۳۱ عملاً به نقطه‌ای رسید که دو طرف همچنان درباره مفاهیم پایه‌ای توافق نداشتند. برای دولت ایران، ملی شدن نفت تنها تغییر مالکیت یک شرکت نبود؛ بلکه قرار بود ساختار قدرت اقتصادی و سیاسی ناشی از حضور چند دهه‌ای انگلستان در صنعت نفت تغییر کند. در مقابل، طرح‌های خارجی، حتی زمانی که اصل ملی شدن را به صورت رسمی می‌پذیرفتند، اغلب درصدد حفظ بخشی از نقش شرکت‌های خارجی در فروش، خرید، مدیریت یا تعیین شرایط اقتصادی صنعت نفت بودند.
شکست دکترین موازنه منفی
از همین جاست که می‌توان سیاست مذاکره‌ای مصدق را بهتر فهم کرد. آنچه مصدق نمی‌پذیرفت بازگشت حتی محدود کنترل خارجی بر صنعت نفت بود. به همین دلیل، حتی در شرایطی که کشور با فشار اقتصادی و کاهش درآمدهای نفتی مواجه شده بود، دولت تلاش داشت میان حل بحران و حفظ چارچوب حقوقی ملی شدن تفکیک قائل شود.
اما همزمان با ناکامی مسیرهای حقوقی، فشار اقتصادی تشدید شد. شرکت نفت سابق، شرکت‌های بزرگ نفتی و دولت انگلستان در برابر فروش نفت ایران موضع گرفتند و محدودیت‌هایی برای صادرات نفت و فعالیت کارشناسان خارجی اعمال شد. محدودیت در صادرات تجهیزات مورد نیاز پالایشگاه آبادان، فشار بر کشورهای خریدار نفت ایران و محدودیت در دسترسی ایران به منابع ارزی، مجموعه‌ای از فشارهای اقتصادی را شکل داد که به تدریج توان دولت برای اداره اقتصاد بدون درآمد نفتی را تحت تأثیر قرار می‌داد. در کنار این فشار اقتصادی، حضور و تحرکات نظامی بریتانیا در خلیج فارس نیز به عنوان ابزار فشار دیگری مورد استفاده قرار گرفت.
بنابراین، هرچه از ملی شدن صنعت نفت فاصله می‌گیریم، مناقشه از یک اختلاف قراردادی میان دولت ایران و یک شرکت نفتی به یک بحران چندلایه سیاسی، اقتصادی، حقوقی و امنیتی تبدیل می‌شود. مذاکرات همچنان ادامه داشت، اما زمین بازی نیز همزمان تغییر می‌کرد. دولت ایران از یک سو تلاش می‌کرد با طرح مطالبات مالی خود و پیشنهادهای متقابل، راهی برای حل اختلاف پیدا کند و از سوی دیگر با فشار فزاینده اقتصادی و سیاسی روبه‌رو بود. در چنین شرایطی، حتی قطع روابط سیاسی با انگلستان نیز پایان بحران نبود؛ بلکه به معنای ورود مناقشه به مرحله‌ای تازه بود که در آن، نقش آمریکا بیش از گذشته برجسته شد.
در واقع، تجربه مذاکرات نفت در این دوره نشان می‌دهد که بن‌بست نهایی پیش از آنکه در ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ در خیابان‌های تهران خود را نشان دهد، در طول ماه‌ها و سال‌ها مذاکره، میانجیگری و فشار شکل گرفته بود. پیشنهادهای جکسون و استوکس نتوانستند اختلاف اصلی درباره کنترل صنعت نفت را حل کنند؛ بانک جهانی نتوانست ساختار مورد توافق دو طرف را ایجاد کند؛ پیشنهادهای مشترک واشنگتن و لندن نیز نتوانستند بر سر غرامت، فروش نفت و سازوکارهای اقتصادی به توافقی منجر شوند. در سوی دیگر، دولت مصدق نیز حاضر نبود برای خروج از بحران مالی، از اصولی که آن را جوهر ملی شدن صنعت نفت می‌دانست، عبور کند.
از این منظر، فاصله میان ۲۹ اسفند ۱۳۲۹ و ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ را نمی‌توان صرفاً یک فاصله زمانی میان «ملی شدن» و «کودتا» دانست. این دوره، میدان آزمون یک سیاست خارجی بود که می‌کوشید میان استقلال سیاسی، حاکمیت اقتصادی و ضرورت مذاکره تعادل ایجاد کند؛ سیاستی که در ابتدا توانست مناقشه را از سطح فشار مستقیم انگلستان به عرصه‌های حقوقی و بین‌المللی بکشاند، اما در ادامه زیر فشار تحریم نفتی، بحران اقتصادی، تشدید اختلافات داخلی و تغییر رویکرد آمریکا و انگلستان با محدودیت‌های جدی مواجه شد.
در نهایت، آنچه این دوره را برای مطالعه تاریخ معاصر ایران مهم می‌کند، تنها سرانجام تلخ آن در مرداد ۱۳۳۲ نیست؛ بلکه فرایندی است که پیش از آن طی شد.
به این ترتیب، فاصله میان ملی‌شدن نفت در 29 اسفند 1329 و کودتای 28 مرداد 1332 یک دوره دوساله خالی از مذاکره نبود؛ برعکس، این دوره مملو از پیشنهاد، ضدپیشنهاد، میانجیگری، داوری حقوقی و چانه‌زنی درباره مدیریت، فروش، قیمت و غرامت نفت بود..
در واقع، پرونده نفت ایران پیش از آنکه به نقطه کودتا برسد، چندین بار تا آستانه توافق پیش رفت اما هر بار یکی از گره‌های اساسی ــ کنترل صنعت، حضور کارشناسان انگلیسی، انحصار یا آزادی فروش، قیمت نفت یا مبنای غرامت ــ مانع از شکل‌گیری توافق نهایی شد..
از این منظر، فاصله ۱۳۳۰ تا ۱۳۳۲ را می‌توان نه یک وقفه میان ملی‌شدن و کودتا»، بلکه دوره‌ای از فرسایش تدریجی امکان مصالحه دانست؛ دوره‌ای که در آغاز آن هنوز اختلاف اصلی بر سر «چگونگی اجرای ملی‌شدن» بود، اما در پایان، بحران نفت با بحران اقتصادی، شکاف سیاسی داخلی و رقابت‌های جنگ سرد درهم‌تنیده شد و فضای حل‌وفصل دیپلماتیک را به‌شدت محدود کرد.